2023年9月28日，国家能源局网站发布《天然气利用政策（征求意见稿）》。早在2012年10月31日，国家发展改革委第15号令公布了《天然气利用政策（2012）》。经过11年的时间，国际国内能源发展形势、天然气供需格局、价格水平等均发生了较大变化，正是在这样的背景下，国家能源主管部门对《天然气利用政策（2012）》进行了修订。本文拟就《天然气利用政策（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）发布的必要性、修订内容逐一进行剖析。

一、修订《天然气利用政策》的必要性

（一）天然气已经成为实现“双碳”目标的重要力量

2020年9月，我国提出“双碳”目标，承诺“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。要实现“双碳”目标，天然气承担着重要和关键性作用。一是“十三五”以来，天然气在工业、建筑、交通、电力等多领域的应用持续扩大，年均消费增量270亿立方米，年均增速11%。二是我国当前仍处于工业化后期，短期用能需求仍将持续增长，全球极端天气与地缘事件频发，风、光发电存在间歇性，减煤进程中仍需增气，以平抑绿电供应的不稳定性。三是我国能源发展进入增量替代和存量替代并存的发展阶段，包括天然气在内的化石能源，已经成为保障能源安全的“压舱石”，又是高比例新能源接入的新型电力系统下电力安全的“稳定器”。

（二）天然气供需形势发生较大转变

“十三五”期间，随着国内资源的大力开发和液化天然气（LNG）、管道气进口量的增加，我国天然气供需形势明显好转，多数时间呈现出供大于求的特征。根据有关权威机构的预测，预计2030年全国天然气需求量超过5500亿立方米，供应能力将达到6000亿立方米。这也为扩大天然气利用规模提供了坚实的资源基础。

（三）实现天然气行业高质量发展，需要加强对天然气全产业链的监管

目前，我国天然气市场化改革进入“深水区”，由于国内外天然气产业体制机制的差异，我们没有更多成熟的经验可以遵循，在基础设施公平开放、天然气价格联动、下游市场准入等方面仍未达到改革总体要求。因此，需要进一步完善相关政策来推动行业监管体系建设。

二、《天然气利用政策（征求意见稿）》的修订内容

与《天然气利用政策（2012）》相比，《天然气利用政策（征求意见稿）》主要在以下方面进行了调整和修订，反映了国家对于天然气发展的政策导向。

（一）首次提出“天然气利用政策指导思想”

《天然气利用政策（2012）》只提出了“基本原则和政策目标”，且政策目标是“提高天然气在一次能源消费结构中的比重”。近年来，除了疫情期间，天然气在一次能源消费中的占比持续提高。同时，“十三五”“十四五”期间，中央及国家有关部委围绕“四个革命、一个合作”、加强产供产销体系建设、建设新型能源体系、积极稳妥推进碳达峰碳中和以及保障能源安全等方面制订了一系列重要的政策。此次发布的《天然气利用政策（征求意见稿）》没有再设定“提高天然气消费占比”这一具体目标，而是提出了“天然气利用政策的指导思想”，并涵盖了以上内容。

（二）在天然气利用领域中，将“城市燃气”用户调整为“城镇燃气”用户

应该说，“十三五”以来，随着我国农村“煤改气”力度的加大，管道天然气、LNG逐步延伸到城市以外的县城、村镇。住建部统计年鉴数据显示，县城燃气普及率从2012年的68.5%上升至2022年的90%左右。天然气应用领域的扩大，需要将城市部分以外的区域也纳入进来。因此，将“城市燃气”用户调整为“城镇燃气”用户。

（三）在天然气利用顺序中，调整的内容较多且幅度较大

1.新增6类用户和用气项目，集中在“优先类、允许类和限制类”

“优先类”新增：“4.已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照‘以气定改’已完成施工的农村‘煤改气’清洁取暖项目；6.气源落实、具有经济可持续性的天然气调峰电站项目；8.带补燃的太阳能热发电项目；12.油气电氢综合能源供应项目、在保障安全前提下的终端天然气掺氢示范项目等天然气利用新业态”。

“允许类”新增：“2.已纳入国家级规划计划，气源已落实、气价可承受地区严格按照“以气定改”实施的新增农村“煤改气”清洁取暖项目”。

“限制类”新增：“1.除第一类第4项、第二类第2项以外的农村“煤改气”清洁取暖项目”。

从以上6个新增用户和项目，我们可以看出以下特点：一是新增4类用户集中在“优先类”，说明政府有关部门希望加大天然气应用的力度；二是新增用气项目中有3个是涉及农村“煤改气”的清洁取暖项目且都作为“城镇燃气”用户，说明政府将保障清洁取暖用气视为重要的“民生工程”，高度重视，只是在存量和增量方面利用顺序有所侧重和区别，既要保障存量农村“煤改气”的气源供应和发展，也要适度发展增量部分，而对于气源无法保障、价格又无法承受的农村“煤改气”，则限制发展；三是2021年至2022年，国务院、国家发展改革委、国家能源局先后出台了《2030年前碳达峰行动方案的通知》《“十四五”可再生能源规划》《“十四五”现代能源体系规划》，要求“因地制宜建设天然气调峰电站和发展储热型太阳能热发电”，“在新能源资源富集地区合理布局一批天然气调峰电站”。天然气发电具有效率高、运行灵活、启停速度快、建设周期短、占地面积少等特点，天然气调峰电站是构建新型电力系统的重要组成部分。因此，新增2个天然气发电项目都属于“优先类”；四是“十四五”以来，以部分石油央企为代表的能源企业提出加快向“油气热电氢”综合性能源转型，下游城市燃气企业也在终端开展天然气管道掺氢和氢能终端使用场景的尝试。因此，新增“优先类”的第12项聚焦于天然气利用新业态。

2.删除、调整5个与现有能源产业政策不相符或者发展不及预期的用户和用气项目

删除了《天然气利用政策（2012）》“优先类”中的“5.燃气空调；10.城镇中具有应急和调峰功能的天然气储存设施；11.煤层气（煤矿瓦斯）发电项目”和“允许类”中的“8.用于调峰和储备的小型天然气液化设施”。

调整了发展天然气汽车的有关内容。《天然气利用政策（2012）》）中提出优先发展天然气汽车（尤其是双燃料及液化天然气汽车），包括城市公交车、出租车、物流配送车、载客汽车、环卫车和载货汽车等以天然气为燃料的运输车辆。《天然气利用政策（征求意见稿）》中“优先类”中，明确仅包括“以液化天然气为燃料的载货卡车、城际载客汽车等运输车辆”，说明主管部门并不支持天然气汽车的大规模用气。

调整了水运领域发展天然气的内容。《天然气利用政策（2012）》）中提出优先发展“在内河、湖泊和沿海航运的以天然气（尤其是液化天然气）为燃料的运输船舶（含双燃料和单一天然气燃料运输船舶）”。《天然气利用政策（征求意见稿）》则提出优先发展“远洋运输、工程、公务船舶以及开发、利用和保护海洋的海洋工程装备（含双燃料和单一液化天然气燃料），在内河、湖泊、沿海以液化天然气为单一燃料的运输、工程、公务船舶及装备”。近年来我国远洋运输能力增强且海工实力显著提升，海洋产业的发展将会提速，对于清洁能源的需求将会增加，在这些领域原来多使用汽油、柴油，未来将是实施天然气替代的重点领域之一。

3.减少“禁止类”项目

《天然气利用政策（征求意见稿）》将《天然气利用政策（2012）》中的“禁止类”中的“1.陕、蒙、晋、皖等13个大型煤炭基地所在地区建设基荷燃气发电项目〔煤层气（煤矿瓦斯）发电项目除外〕；2.新建或扩建以天然气为原料生产甲醇及甲醇生产下游产品装置；3.以天然气代煤制甲醇项目”提升到“限制类”中，“禁止类”中只保留一项“天然气常压间歇转化工艺制合成氨”。这一变化显示政府主管部门仍然试图尽可能扩大天然气的使用领域。

（四）注重供需平衡、安全保供和基础设施建设，加大行业监管力度

1.对天然气行业安全平稳运行的管理始终不放松

无论是在天然气供不应求还是供应宽松的情况下，国家能源主管部门始终重视天然气行业的安全平稳运行管理工作，体现在保障措施中的“做好供需平衡”，要求“各省（区、市）发展改革委、能源局要根据天然气资源落实和地区管网、储气能力规划建设等情况，结合节能减排目标，按照天然气利用优先顺序，认真做好天然气利用工作，加强需求侧管理，优化用气结构，有序发展增量用户，加强市场建设，提高资源配置效率”。

在保障措施“安全稳定保供”中，《天然气利用政策（征求意见稿）》要求“城镇燃气企业以及其他直供直购用户与上游供应商应签订购销合同并按合同供用气。各级地方政府要切实承担民生保供主体责任，各地、各供应企业应紧密结合本地区、本企业实际情况，组织制定供需紧张情况下的应急保供预案，确保民生用气持续安全稳定供应”。

这些拟出台的措施充分说明国家对天然气行业安全平稳运行管理工作的重视。

2.进一步强调加快基础设施建设对天然气利用的保障作用

尽管过去几年我国已经在天然气管道建设、储气调峰方面取得了明显的进展，但是仍无法跟上加快天然气利用的步伐。因此，在“加快基础设施建设”中，要求“加强基础设施互联互通和公平开放，加快完善天然气‘全国一张网’，提升调运灵活性。上游供气企业、国家管网集团、城镇燃气企业、地方政府要严格履行储气责任，加快储气设施投资建设，加快完善储气调峰辅助服务市场机制，支持储气设施自建合建、合资合作以及储气设施租赁、储气调峰服务购买等方式，‘四方协同’履行储气责任”。

3.从整个天然气产业链的高度来加强行业监管

要想做好“天然气利用”这篇文章，如何开展监管工作至关重要。行业监管也不能把眼光仅仅放在下游市场上，应该从全产业链的角度实施监管。与《天然气利用政策（2012）》相比，《天然气利用政策（征求意见稿）》在行业监管方面的要求更为全面，体现在：上游供气企业“要落实价格政策，统筹考虑气源结构、供气成本、市场供需等，合理确定天然气门站批发价格水平；地方政府要考核和监督城镇燃气企业落实《城镇燃气管理条例》要求，向燃气用户持续、稳定、安全供应符合国家质量标准的燃气；要规范城燃企业准入门槛，促进城燃企业兼并重组，整合优化；加强基础设施公平开放监管，促进天然气市场有序竞争和资源安全供应，压缩管输及配气层级，鼓励天然气直供直销”。最为关键的是，《天然气利用政策（征求意见稿）》还要求进一步完善价格机制，落实好上半年国家价格主管部门制定的价格联动机制政策，要求有关方面指导各地建立健全能涨能降、灵活反映供需变化的终端销售价格形成机制，更好保障天然气安全稳定供应。