生态环境部等15部门日前联合印发了《深入打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理攻坚行动方案》。

聚焦重点地区、重点时段、重点领域开展集中攻坚，系列行动方案有哪些部署？这些措施又将如何落地？一起来看本期解读内容《散煤“清零”，难否？》↓↓↓

生态环境部等15部门日前联合印发《深入打好重污染天气消除、臭氧污染防治和柴油货车污染治理攻坚战行动方案》（以下简称《行动方案》），其中京津冀及周边地区、汾渭平原攻坚行动中要求强化分散低效燃煤治理，并提出“2025 年采暖季前，平原地区散煤基本清零”的目标。

“对散煤清零工作目标，我们有信心、也有决心完成。”看到《行动方案》提出的目标后，北京市怀柔区生态环境局的一位工作人员信心满满。

对京津冀及周边地区、汾渭平原地区来说，距离散煤“清零”的目标还有多远？目前还面临哪些难点问题？又该如何解决？记者日前采访了相关专家。

在北京大学能源研究院特聘研究员杨富强眼中，《行动方案》提出的散煤“清零”目标是基于多年来大气污染防治攻坚战取得的非凡成就。

自然资源保护协会与北京大学能源研究院在不久前第七届中国散煤综合治理大会上联合发布的《中国散煤综合治理调研报告2022》显示，截至2021年底，我国散煤削减约4.4亿吨，散煤消费量下降了58.7%。其中工业散煤治理贡献巨大，目前重点区域已经基本完成工业小锅炉的散煤治理，工业小窑炉的落后产能淘汰、清洁能源替代和改造升级等工作也取得了积极成效。

“2013至2017年‘大气十条’实施期间，二氧化硫、氮氧化物和PM2.5下降的幅度是中国历史上大气污染物排放量下降最快的。”中国工程院院士、清华大学碳中和研究院院长、清华大学环境学院教授贺克斌介绍，“在不同的技术措施中，工业重点行业的提标改造、工业锅炉改造、落后产能、散煤的清洁化替代，是对污染物减排贡献最大的。”而在2018至2020年，农村清洁取暖是对全国PM2.5平均浓度，尤其是京津冀、汾渭平原等重点地区PM2.5平均浓度改善最大的措施。

根据《中国散煤综合治理调研报告（2022）》，截至2021年底，10t/h以下燃煤小锅炉煤耗量在燃煤工业小锅炉燃煤总量中的占比由2015年的45%下降至16%。在“蓝天保卫战三年行动计划”实施期间，工业燃煤小锅炉的污染控制技术及其应用得到了有效提升。

在供暖方面，截至2021年底，我国北方地区清洁取暖面积约156亿平方米，清洁取暖率达到73.6%，相比2016年，2021年北方地区清洁取暖率提高了35.4个百分点，超预期完成了《规划》中“2021年北方地区清洁取暖率达到70%”的目标任务。

散煤治理等措施带来的成绩有目共睹。2021年，“2+26”城市优良天数比例为67.2%，相比2017年上升17.9个百分点；PM2.5平均浓度为43微克/立方米，相比2017年降低36.8%；PM10平均浓度为78微克/立方米，相比2017年降低35%。汾渭平原城市优良天数比例为70.2%，相比2017年上升18.1个百分点；PM2.5平均浓度为42微克/立方米，相比2017年降低35.4%；PM10平均浓度为76微克/立方米，相比2017年降低33.3%。

十年来，扎实的大气污染防治工作打下的基础，也是怀柔区生态环境局对完成散煤“清零”目标充满信心的原因之一。“2014年，怀柔区全面启动供暖燃煤新能源替代改造建设工作，到2016年平原地区实现集中采暖用能无煤化、农户用能清洁化。截至目前，怀柔区已经累计完成煤改清洁能源192个村、6.6万户。今年，我们将稳步推进4个镇、23个村、8018户‘煤改电’改造工程，对69个村庄约5000户继续实施优质燃煤替代。”这位工作人员说。

自然资源保护协会项目经理艾濛认为，在美丽中国和“双碳”目标指引下，散煤治理仍需保持定力，在工业和民用两方面持续推进散煤清洁化、减量化和替代，大力推动可再生能源的利用，力争在“十四五”期间再削减散煤2亿吨，到2030年，基本解决散煤污染问题。

《行动方案》中提到的京津冀及周边、汾渭平原地区散煤“清零”目标，是为了啃下大气污染治理的硬骨头，也是推动大气污染治理向更深、更广的方向前进的动力。

“在多措并举之下，我国散煤治理取得了积极成效。工业散煤较民用散煤更加快速地下降，促使我国散煤消费结构和分布发生了很大变化。散煤构成由过去以工业为主转变为以民用为主；随着重点区域治理工作的积极推进，非重点区域的散煤消费显得尤为突出。伴随这些变化，我国散煤治理在深水区纵深推进的过程中，必然面临更高的难度、更广的治理范围。”杨富强说。

其中，工业小锅炉分布主要集中在东北和内蒙古，其次是华东和西北地区；北方清洁取暖支持项目正在向东北和西北地区扩围。杨富强告诉记者，这也是《行动方案》中对东北地区和天山北坡城市群提出明确治理要求的原因之一。

建材行业小窑炉治理仍然面临淘汰落后和清洁能源替代的艰巨任务。根据《产业结构调整目录（2019年本）》，尚有部分淘汰类的小窑炉未完全退出。以砖瓦轮窑为例，目前仍有15%左右的砖瓦轮窑生产企业，约1000万块标砖的落后产能，主要分布在新疆、甘肃、宁夏、陕西、内蒙古等西部省份和其他省份中比较偏远的地区。

“北方清洁取暖工作面临着复合型经济性难题和农村建筑能效提升相对滞后的困境，农村电气化和可再生供热方向明确、但支持政策仍需完善的现状。”杨富强指出，尤其是随着很多地区对农村清洁取暖的补贴相继到期，农民是否会“复烧”散煤成为农村散煤治理的关键问题。

农业农村部农业生态与资源保护总站首席专家李景明此前就警告说，与城市不同，农村地区的清洁取暖涉及资源可获得性和经济可承受性等问题，“如不予以解决，农村地区散煤治理将难有立足点。”

河北省保定市生态环境局蠡县分局的一位工作人员在与记者谈话中也透露出了类似的担忧。

北京大学能源研究院课题组通过问卷调查方式获取来自6个城市575份农村家庭清洁取暖改造技术及实际取暖费用变化情况。调查结果显示，农户可承受的清洁取暖支出普遍在2000元以下，占比81%；19%的农户可承受2000元以上；能够承受2500元以上的农户占比仅2%。“即使清洁取暖改造后取暖成本上升，但受实际经济承受能力或实际支出意愿的约束，居民用户在期待更高的、更长效的运行补贴的同时，往往会主动降低取暖需求，如减少取暖面积、降低室内温度、减少取暖时间等方式，通过降低用能来实现支付能力或支付意愿的刚性约束。”杨富强告诉记者。

虽然建设补贴和运行补贴在地方层面不断优化，但受新冠肺炎疫情及经济下行影响，地方财政压力更加紧张，中央资金带动作用有下降趋势。据调查，2017至2019年，重点地区（天津、河北、河南、山西、山东、陕西）清洁取暖资金投入中，地方财政资金是中央资金投入的2.42倍。据有关统计，第二批23个清洁取暖试点城市的中央资金对地方财政资金投入的资金带动系数为1.9倍。2021年，重点区域的中央资金带动系数已降低至1.57倍，非重点区域更低，中央资金带动系数为1.43倍。

“在北方清洁取暖工作中，东北和西北地区的气候条件和经济条件不及重点区域，且加之疫情影响，清洁取暖改造经济性问题的解决将更加紧迫。另外，在国家“双碳”战略下，农村用能电气化和可再生能源清洁取暖成为大势所趋。但可再生能源供暖的发展需要系统性的支持政策，包括整体规划、科技研发、标准制定、财税金融等方面。然而目前可再生能源供暖政策尚不完善。”艾濛说。

贺克斌认为，在未来相当长的时间里，散煤治理还会发挥非常重要的作用。

“在工业领域，继续淘汰落后产能、加快以大代小和清洁能源替代。”杨富强指出，其中，工业小锅炉治理措施主要包括直接淘汰、以大代小和清洁能源替代。

建材工业小窑炉治理以淘汰落后和天然气替代为主。杨富强表示，在“十四五”期间，淘汰落后仍然是散煤减量的重要举措，预计在散煤减量中的贡献可达60%。其次是清洁能源替代，在建材行业中主要是天然气替代。

同时，可在全国范围内加强工业散煤治理及动态追踪。动态管理产业结构调整目录和落后产能清单。与时俱进地推动相关产业发展和升级，适时提高产业门槛，从环保、低碳、绿色发展的角度，对工业企业锅炉和窑炉等排污设施进行台账管理，并加强动态监管。

民用散煤治理方面，艾濛建议，要统筹构建农村能源社会化服务体系，将清洁取暖纳入其中。统筹考虑和依托乡村城镇化、美丽乡村建设，将农村能源基础设施建设纳入规划，与道路建设、供水设施等统筹规划，提升农村清洁取暖基础设施水平，加快落实农村建筑能效提升。要编制出台《北方地区清洁取暖技术指南》，强化可再生能源优先原则，明确可再生能源在清洁取暖中的战略方向，并根据当地资源禀赋和用能需求，因地制宜研发区域差异化的农村建筑节能改造技术方案，合理布局可再生能源供暖项目。

“在财政补贴政策方面，建议开展清洁取暖运行补贴跟踪研究，并同步开展运行补贴退坡速度研究，为后续成本分摊机制的建立提供科学支撑。”杨富强建议，在研究基础上，出台关于清洁取暖补贴标准的制定导则，提出补贴标准制定的原则、方法、目标、时效、路线（含退坡）等。“可以研究农村清洁取暖改造项目CCER方法学，开发清洁取暖项目参与温室气体自愿减排交易项目。”