中国“煤改气”主要在北京、天津、河北、山西、山东等地开展，2017－2019年“煤改气”合计削减散煤1.76亿吨，截至2020年10月全国合计完成“煤改气”1643万户。补贴政策是推进“煤改气”工程的政府政策重要内容，补贴资金主要来自中央和地方财政资金以及社会资金，各地“煤改气”补贴方案差异较大，补贴力度因地制宜。目前，中国“煤改气”面临政府和居民经济成本高、补贴机制设计不完善、气源保障不充分、改造工程存在安全隐患等诸多挑战。建议从拓宽补贴渠道、优化用户补贴方式、加强储气调峰设施建设、提升改造工程安全性以及多元发展其他能源等方面有序推进我国“煤改气”工作。

一、中国“煤改气”进展情况

中国早在1997年就开始实施“煤改气”工程。北京率先规划，提出以天然气代替煤作为冬季供暖燃料，但受限于燃料成本、气源供应等因素，“煤改气”进展缓慢。2017年开始，中国加快实施“煤改气”工程，主要在北京、天津、河北、山西、山东等地开展。

2018－2020年北方6省市正有序推进“煤改气”工程。截至2018年底，北京完成“煤改气”村庄138个，基本实现平原地区“无煤化”，2019年继续完成改造17万户。2019年底，天津居民取暖散煤基本清零（除山区外）。作为“煤改气”规模最大的省份，河北2019年完成“煤改气”377万户，超额完成85%。截至2020年底，河北全省已基本实现平原地区散煤清零，其中，唐山、沧州、邯郸分别完成“煤改气”52.4万户、77.1万户和40.5万户。山西2020年全省完成“煤改气”23.44万户，其中阳泉、长治、晋中、运城、临汾、吕梁城区清洁取暖率已达100%。山东省2019年计划改造114.3万户，2020年济南、菏泽全域清洁取暖率达100%，滨州城区达100%。2020年河南省大气污染传输通道城市（例如开封、鹤壁等）全域清洁取暖率已达100%。根据国家能源局数据，截至2020年10月全国合计完成“煤改气”1643万户，“2+26”城市农村清洁取暖率达71%。

作为散煤治理的重要手段，2017－2019年“煤改气”对散煤削减起到显著作用，3年合计削减散煤1.76亿吨。“煤改气”在优化居民用能结构，推动农村能源低碳发展，改善居民生活环境和空气质量等方面发挥重要作用。

二、中国“煤改气”补贴政策

为有序推进“煤改气”工程，政府从气源保障、工程质量、天然气价格、财政补贴等方面出台相关政策。其中，“煤改气”补贴政策尤为重要，补贴方式与力度直接影响居民煤改气意愿。

1、补贴资金主要来自中央和地方财政资金以及社会资金

“煤改气”补贴资金主要来源于中央大气污染防治专项资金、地方政府财政资金以及社会资金3个渠道。中央资金主要指财政部大气污染防治专项资金中清洁取暖部分。地方资金包括省、市、县（区）地方财政专项资金。社会资金指产业链相关企业直接或间接投入“煤改气”的资金，例如石家庄蓝天基金投资燃气管网，终端引入中国燃气、新奥燃气等运行商，以解决管网建设、运营安全性差等问题。从资金去向看，地方政府根据各地实际情况制定补贴细则，主要对燃气公司施工队和终端用户在设备购置、管网修建、热网提升、运行维护等方面予以补贴。我国“煤改气”补贴资金来源和去向见图1。

图1   “煤改气”补贴资金来源和去向

从补贴力度来看，用于“煤改气”等清洁取暖项目专项资金的中央补贴力度呈退坡趋势。2021年，财政部直接下达资金为73.4亿元，为2019年152亿元的48%。部分城市气价补贴也存在退坡现象。石家庄市2019年气价补贴相较2018年下降42.9%，唐山、保定、廊坊下降20%。从各渠道资金下放力度看，根据《中国散煤综合治理研究报告2020》发布的数据，2017－2019年“煤改气”等清洁取暖工程共投入1128.2亿元，其中地方补贴合计777.0亿元，是“煤改气”的主要资金来源。

2、各地“煤改气”补贴方案差异较大

由于各地实际情况不同，“煤改气”补贴方式也存在较大差异。从补贴构成来看，主要包括初始投资和后期运行两部分。对于初始投资，汾渭平原城市（例如临汾、晋中、运城、西安等）发放一次性建造补贴，其余大多数城市则分别对管网安装和设备购置进行补贴。对于管网安装，省、市、县（区）政府对用户给予固定补贴，固定补贴之外的成本由用户、燃气企业（例如天津）、县政府（例如邯郸）三方之一补齐。对于设备购置，省、市、县（区）政府对最高补贴额度内补贴设备购置费用的100%或70%进行补贴，超过最高补贴额度的成本由县政府（例如邯郸）或用户承担。

图2   “煤改气”补贴构成及分类

对于运行补贴，政府对补贴额的限制方式包括设置最高补贴气量和最高补贴金额两种，两种补贴方式可并行，超出部分由居民自行承担。按照单位气价补贴额，可将运行补贴分为气价补贴固定、气价补贴随用气量阶梯上升和阶梯下降3种。

3、“煤改气”的补贴力度因地制宜

因财政水平、任务紧迫性等差异，各地“煤改气”补贴力度差别较大。初始投资补贴范围1300～9000元不等，其中宝鸡市补贴力度最小，仅对设备购置补贴1300元，天津市补贴力度最大，对设备购置和管网安装分别予以2800元和6200元的补贴。从改造后每年的运行补贴来看，太原市补贴力度最大，市、县两级政府给每户的最高补贴达2865元，宝鸡市补贴力度最低，每户每年仅补贴300元。初始投资补贴户均4559元，运行补贴户均1264元。首年“煤改气”合计补贴户均5175元，最高为长治市10400元，最低为临汾市900元（见表1）。

表1   “煤改气”补贴力度 ( 元 )

三、“煤改气”面临的挑战

1、增加地方政府财政压力

“煤改气”工程增加了地方政府财政压力。由于农村用户相对分散，管网建设费用高，新增“煤改气”用户需较高补贴。已改造用户的运行补贴也增加了地方政府的财政压力。经笔者测算，2017－2020年“煤改气”使得部分地方财政压力上升（见表2）。2020年沧州补贴支出在一般公共预算收入中的占比高达16.3%。因此，仅依靠补贴来推行“煤改气”，其持续性难以保证。补贴“煤改气”工程还可能会降低政府用于其他项目的开支，从而影响政府财政资金的灵活性和其他产业的发展。

表2   2017－2020年河北唐山等地区“煤改气”补贴在地方政府一般公共预算收入中占比

2、农村居民改造成本高

“煤改气”对低收入家庭造成一定经济压力。从用户角度看，政府虽然对“煤改气”工程给予高额运行补贴，但大多数地区天然气供暖成本仍高于散煤，低收入家庭使用天然气供暖存在一定困难。笔者测算了保定、晋中、石家庄市农村居民2020年进行“煤改气”后的取暖成本及在家庭可支配收入中的占比（见表3）。由表3可知，“煤改气”对农村居民普遍造成较大经济压力，晋中市低收入群体支出占比达16.3%。因此，建议对贫困地区的家庭给予适当的补贴政策倾斜，以推动农村地区“煤改气”工程。

表3   “煤改气”后居民实际采暖支出在家庭可支配收入中的占比

3、气源保障不够充分

“煤改气”工程增加了天然气消费量，但目前气源保障不够充分。从国内生产来看，对上游产气企业而言，中国虽然天然气储量丰富，但多为埋藏较深的致密储层气田，具有单井产量低、自然递减快等特点，开采难度大，突发事件下难以临时增产满足需求。对中游输储气企业而言，中国主要用户集中在中东部地区，但国产气、管输气、进口液化天然气（LNG）均与消费市场距离远，特殊情况发生时难以在短时间内调度满足需求。中国天然气对外依存度逐年上升，天然气的进口区域集中度高。若天然气进口来源国断供，中国天然气供应安全面临挑战。

4、储气调峰设施不完善

“煤改气”的重点区域华北地区冬夏用气峰谷差达8倍左右，地下储气库及LNG储罐等储气调峰设施对于保障取暖季天然气供应十分重要。然而，根据国家能源局数据，截至2020年底，中国地下储气库工作气量仅为全国天然气消费量的7%，低于日本、韩国等国的12%～15%，各地基本不具备日均3天用气量的储气能力。储气库建设选址资源少、储气调峰设施投资成本高是当前中国储气库建设的主要挑战。LNG点供项目因转型设计规范缺乏、审批手续复杂等问题而发展受限。陕西部分城市天然气储气调峰设施建设进度缓慢，山东、山西、河北等省份天然气储气调峰能力有待进一步提高。

5、工程质量及运行安全存在隐患

“煤改气”的工程质量及运行安全存在一定隐患。一方面，农村地区缺乏各类管线的系统布局规划与标准规范，导致“煤改气”管线规划和建设难度大。另一方面，部分企业“煤改气”工程实施过程中“求量不求质”，一定程度上增加了“煤改气”的安全隐患。例如部分施工队在没有充分研究农村房屋实际结构的情况下完全参照城镇燃气行业标准处理，未能做到合理、规范安装燃气管道，增加了居民燃气使用安全风险。对于改造后的燃气工程，缺乏对居民进行及时、充分的燃气安全普及教育，用户使用燃气不正确，导致燃气爆炸事故。上述这些因素都不同程度地增加了“煤改气”工程的安全隐患。

四、有序推进“煤改气”的政策建议

作为较为清洁的化石能源，扩大天然气的使用被认为是减少污染、提高空气质量的重要方式。然而“煤改气”面临着包括政府和居民经济成本高、补贴机制设计不完善、气源保障不充分、改造工程存在安全隐患等挑战。为应对这些挑战，保证中国“煤改气”工程良态推进，建议政府和企业可从如下3个方向着手。

1、优化补贴资金来源渠道，缓解“煤改气”造成的财政压力

一方面，借助绿色金融拓展其他社会融资渠道，在尽量不减少居民补贴的情况下逐步降低政府支出。例如，设立专业机构集中管理供暖设备，降低运维费用；依靠中央财政担保、财政贴息，降低供暖企业融资成本；借助财政资金吸引社会资金，设立清洁能源子基金，用于“煤改气”施工企业的低息贷款、融资担保。另一方面，需提高补贴资金利用效率，优化财政资金流向。考虑到气候、风向等自然条件的差异，各地“煤改气”的正外部性存在差异，建议对正外部性高的城市给予更高补贴，以提升当地居民改造积极性。空气质量较差的地区“煤改气”带来的环境效益相对更高，提高对应城市补贴力度可提高边际补贴资金使用效率。

2、改善用户端补贴方式，降低居民“煤改气”负担

一方面，可考虑推广资金使用效率更高的补贴方式，以设备购置方式为例，“政府提供补贴额度，超出费用由用户补齐”的补贴方式效率较高。按照该方案进行燃气设备补贴，居民与政府共摊初始费用，居民在购买燃气设备时将充分权衡考虑设备的成本和性能，性价比最高的燃气设备将获得最高的市场竞争性。长此以往，厂商之间的激烈竞争将促进燃气设备性价比提升，居民福利和政府资金使用效率也将相应提高。另一方面，农村低收入群体对能源价格高度敏感，应给予一定程度的财政倾斜。可考虑发放天然气专项使用补贴的方式降低“煤改气”造成的居民负担。

3、加强储气调峰设施建设，减少改造安全问题以及发展其他能源，多维推动“煤改气”顺利进行

1）是保证“煤改气”气源运输调配。引进先进技术，降低建设和运营成本，逐步形成“主干互联、区域成网”的全国天然气基础网络。同时加快LNG接收站储气能力建设，完善LNG市场法律法规，为企业创造良好环境。

2）是降低“煤改气”安全事故发生的概率，保质推进农户散煤治理工程。及时规范施工方法，完善施工细则，确保工程改造时具有可依照的准则；加大监管力度，提高验收标准；着重关注留守儿童和老人比例较高的“空心化”农村，增强对用户的安全普及教育，避免用户违规改建管道和错误使用燃气设备。

3）是因地制宜，统筹规划，促进多种能源共同发展。例如，对于秸秆资源等生物质能丰富的黑龙江地区，可考虑优先发展沼气能源。