2019年7月3日，国家发改委发布征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》（后附意见函原文）意见的函。该函件主要是针对“煤改气”、“煤改电”等清洁供暖推进过程中出现的典型共性问题提出解决应对办法。

经过多年大动干戈的“煤改气”工程，终于在实际执行层面遇到的困难和不断快速扩大的天然气对外依赖等因素的重压之下，适度调整了政策方向。“煤改气”作为“蓝天工程”的一项重要组成部分，这些年取得的治霾成绩是非常明显的。当前华北地区雾霾天气明显减少，PM10、PM2.5、硫化物、氮氧化物等空气污染指标明显好转。在蓝天白云日渐增多的背后是我们背负着天然气亚洲溢价、天然气管道、气库、接收站等基础管网设施大规模投资、煤炭行业大调整、工业排放治理、大量不达标企业关停并转、油品连续升级、汽车尾气排放升级、多种新能源汽车风险性投资和多年巨额补贴、煤改气一刀切农村挨冻、连续几年气荒等一系列的高额成本的付出。经过这六、七年来的我们从行政到资金各个方面的海量投入，在取得一定的显著空气治理成效之后，现在回首治理过程中所付出的代价。目前作出多样化取暖的政策调整意见的背后，是多年执行过程中意识到成本过高的必然结果。是什么让我们的决策成本如此之高？

这种高成本的背后是对雾霾科学认识、治理科学决策的缺失。2012年冬季中国严重雾霾令公众难以忍受，环境的恶化让中央下决心治理雾霾。治霾的决策是正确的，然而我们对雾霾的形成产生了激烈的争论，并对雾霾的成因形成了偏差，导致我们前期治理效果不佳。

治理的前期一开始把成品油作为治理的重点，然而在采取成品油连续升级到国六、长途卡车都换成CNG、卡车白天不得进入市区、汽车不断提高环保标准、限号限行等治理政策之后。我们的大气治理效果并不明显。

在对油和车进行大力整治的同时，各地也提出淘汰落后产能。大量“四万亿”时代提前部署的钢厂、燃煤电厂被炸毁。但是在隆隆的爆炸声的背后，是四处报刊在曝光，爆破的高炉和烟囱中为数不少是长期停工的“闲余”企业，这种爆破对我们真正的治理并没有实际效果。

那些年风电弃风、光伏过剩、电动汽车骗补的新闻不绝于耳。而2013、2014、2015年关于冬季雾霾会不会卷土重来、来多少天，各大媒体一到那三年的秋天，就如同算命先生一般“掐算”了起来。雾霾在那些年月该来还是来了，以至于原本没啥销路的空气净化器，经常脱销，同时天价净化器也不再稀罕。

环境治理的思路在2014年之后逐步调整到用煤上面，少用煤成了重点突破口。在减少工业用煤的思路下，大力兴建联合循环发电机组，并使用天然气发电。天然气的来源被重要定位在了“海上来气”，然而最高达到16美元每百万英制热量单位高价，终于让这些电站难以承受成本之痛。用气发电引发气源的短缺，最终导致阶梯电价和阶梯气价政策出现。事实上形成了全国通过电费、气价在缴纳“环保税”，而这种变相的“环保税”带来的对天然气的疯狂进口，形成亚洲溢价，最终让外国天然气进口商赚了个盆满钵满。如今，受不了成本高压的联合循环发电电站们都回到了使用煤粉发电的起点上。经过多年的挫折之后，在现实面前终于让清洁用煤成为了我们环境治理的主流。如今各大电厂、钢厂等用煤企业都完成了清洁用煤、尾气净化工程，我们的治霾成效有了明显提升。

不看数据，看官僚。整个治理过程有太多的政绩式的工程，太多的利益集团争夺。幸而我们中国是个贫铀国，同时我们没有那么多核废料处理厂，当地老百姓也反对这些核项目。不知应该算是庆幸，还是悲哀。不然我们现在东部和中部地区将大规模上马核电项目。那样的话，我们不但要实现“海上来油”、“海上来气”，还得上马“海上来核”。而大量上马的核电站产生核废料，如何处理又将成为一个严重的问题。各地承受的环保风险同样是无解。

在工业排放有所改善之后，减煤的视线转到了散煤使用。

“煤改气”主要分为民用取暖和工业燃料两大部分。2017年，中国煤改气的散煤替代量约为6500万吨，折合成天然气增量近200亿立方米，其中居民用气净增70亿立方米，工业燃煤小锅炉、工业燃煤小窑炉燃气改造净增天然气消费近130亿立方米，全年天然气消费增量为315亿立方米，“煤改气”带来的增量占比为63%。进入2018年，国家调整了“煤改气”的进度，不再“一刀切”，而是进入了理性的推进阶段，实施“以气定改”，“宜气则气、宜电则电、宜煤则煤、因地制宜”，煤改气的新增用户数有所减少，但是由于2018年上半年煤改气依然执行的是老政策一刀切，惯性依旧存在，煤改气带来的天然气增量约为250亿立方米，其中居民煤改气净增80-90亿立方米，工业燃煤小锅炉、工业燃煤小窑炉燃气改造净增天然气消费量近160亿立方米，2018年天然气消费增量为410亿立方米，煤改气占到了增量的61%。

民用取暖方面，2017年11月，国家发改委、能源局、财政部和国家能源局等10部门近日联合印发了《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021）》，根据十部门的预期，2017-2021年“2+26”城市累计新增天然气供暖面积18亿平方米，新增用气230亿立方米。新增清洁取暖“煤改气”需求主要集中在城镇地区，新增146亿立方米，占比63%；农村地区新增需求85亿立方米，占比37%。根据规划，到2019年，北方地区清洁取暖率达到50%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）7400 万吨。到2021年，北方地区清洁取暖率达到70%，替代散烧煤（含低效小锅炉用煤）1.5亿吨。

2017年，全国计划完成300万户的散煤替代任务，最终完成逾550万户。2017年全国大范围出现用气紧张的情况，而煤改气的供需错配，是主要原因之一。煤改气大干快上，以河北为例，原本河北省下达的计划是居民煤改气180万户，锅炉煤改气4500蒸吨。但实际情况是，居民煤改气完成260万户，锅炉改造11700蒸吨。根据《京津冀及周边地区2018-2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》指出，2018年10月底前，“2+26”城市要完成散煤替代362万户。由于考虑到2017年气荒形成的重要因素之一是煤改气政策实施地区超额完成任务，2018年政策推动下半年有所缓和，推断2018年实际完成散煤替代户数约为392万户。

2017年二氧化硫、氮氧化物分别减排8.0%和4.9%，超额完成目标。“十二五”电厂脱硝、非电领域低氮燃烧技术推广后，氮氧化物的排放量开始逐渐减少，2015年SO2排放量1859万吨，NOX排放量1852万吨，同年SO2\NO2平均浓度也大幅下降至25\30ug/立方米。“十三五”规划中提出，到2020年，全国二氧化硫、氮氧化物排放总量控制在1580万吨、1574万吨以内，预计较2015年均下降15%。2017年全国二氧化硫、氮氧化物排放量分别下降8.0%和4.9%，超额完成年初3%的减排目标；全国338个地级及以上城市SO2浓度也较2013年下降41.9%。

煤改气超额完成了任务，但是它和之前的众多治霾计划一样，“环债”代价的巨大。